发达国家侧重于“测量仪”
教学评估的目的是事实说明还是价值判断？是促进发展还是引领发展？评估工作应保持客观中立还是强调先入为主？这实际上触及到了教育评估的根本问题。显然，把教学评估说成是“指挥棒”，就意味着突出教学评估的价值导向以及主观介入，而将教学评估看成“测量仪”，则无疑突出了教学评估的客观事实陈述特征。教学评估应该是指挥棒，还是测量仪？或者说是指挥棒好，还是测量仪更好？
关于这一问题，应该说，教育理论界似乎已有共识，一般把教育评估看作一种价值判断，评估的目的不在于说明高校教育教学工作现状“是不是”，而在于要指出这种现状“好不好”。然而，“是不是”“好不好”由谁来决定？是由学校自己，是评估专家还是政府或社会？对此，不同的人、不同时代和国家，又有着不同的回答。
在欧美一些发达国家，由于大学有悠久的自由自治传统，教育评估须尊重学校的主体意志，外部评估只是客观说明学校自身状况，给学校提供一部显示器，它所显示的是学校内部标准，表达学校自己确定的目标及实现情况，政府、社会或专家并不直接给学校立标准订规矩。只要考察一下欧美国家高等学校质量评估（或认证）指标体系，就会发现，其评估方案只是一个框架，由若干方面（如大学使命与目标、学校财政支持、课程与教学、科学研究、国际化、学生学习资源、毕业生状况、社会服务等）组成，每一方面提出一系列问题，这些问题由学校来回答来举证。比如，“学校使命与目标如何？确立该使命与目标的依据何在？”“目标与机构的任务是否一致？”“课程设置与实施是否能够保证教学目标实现？”“是否有足够的学术人员保证计划和目标？”等等，这些指标和问题都是客观和中立的事实描述，并不起引导和示范的作用。
值得注意的是，随着高等教育大众化和社会化的深入，政府和社会在大学办学中的作用有所强化，越来越多的欧美国家政府通过评估体现政府意向，影响高校办学方向，其手段就是将绩效评估结果与财政拨款挂钩，通过评估加强对高校的规范和控制，但这种控制和规范并不强势。一方面，以评估结果来确定高校拨款的范围和力度十分有限，它仅仅涉及高校科研经费拨款，这部分拨款不到全部高等教育事业费的10%，而90%左右的经费还是按照学生数量及生均额度来拨付的，与评估无关，这体现了拨款的公平性；另一方面，尽管评估结果影响高校科研费用，但评估本身并不强化或者改变高校的办学目标，它只是表明高校办学或研究的实际水平。当然，除此而外，政府通过评估也向社会和公众传达高校教育教学质量信息，促进社会和公众对高校工作监督和信息合理使用。这就意味着，绩效评估结果高低好坏，其衡量的标准是高校自身。
可以说，欧美高校评估不是指挥棒，确切地说它只是一部“显示器”，用以显示学校自立的标准或者学校向社会所作出的承诺是否达成。高校评估具有价值中立性。我们也经常看到或听到，高校对政府或者专门机构所进行的评估保持相当的谨慎和顾虑，唯恐评估导致政府理念和意志的介入，或者评估延长政府的手脚从而对高校形成限制。而政府也尽可能限制评估的边界，不去碰大学自由自治这根敏感的神经。
发展中国家侧重于“指挥棒”
但在一些经济落后的发展中国家，政府的力量比较强大，不仅掌握着教育资源及其配置，而且还规定学校办学宗旨和方向。这一点在我国最为突出。长期以来，受高度集中统一的计划经济体制影响，政府与高校之间形成了实际上的上下级关系，高校只是政府的所属部门，其办学只是执行政府既定的方针政策，学校管理制度、培养目标、招生、专业设置、教学计划等都由政府规定，高校基本没有办学自主权。这种状况直到上个世纪80年代后，尤其是1992年国家明确提出建立社会主义市场经济体制目标后才有所改变。近些年来，政府职能及管理理念、管理方式已有所转变，高校办学自主权有所扩充，但政府对高等教育管理和控制并未减弱，所改变的只是管理形式，即由过去直接行政命令到现在依靠法律、信息、经济等手段，其中评估被看作最有效的方法。
从上个世纪90年代开始，我国高校本科教学评估就提出了“以评促建、以评促改、评建结合、重在建设”的方针，在评估方案设计上，强调“规范性、引导性、激励性、针对性和发展性”原则。所谓规范，就是政府直接制定评估指标体系，直接规定学校教育教学条件、教学管理、教育质量等软硬件等基本办学标准与要求；所谓导向，就是评估指标体系明确学校办学方向和教学改革发展目标，同时明确该阶段高校重点解决的突出矛盾和问题。
以最新的评估方案为例，2011年教育部发布的《关于普通高等学校本科教学工作评估的意见》指出，开展评估的目的在于“……促进政府对高等学校实施宏观管理和分类指导，引导高校合理定位、办出水平、办出特色”。针对新建院校办本科时间短、基础薄弱且绝大多数地处非中心城市这些实际，合格评估方案明确提出了“四个促进、三个基本、两个突出和一个引导”的评估要求，其中“四个促进”，即通过合格评估促进教学经费投入、促进教学条件改善、促进教学管理规范、促进教学质量提高；“三个基本”，即办学条件基本达标、教学管理基本规范、教学质量基本保证；“两个突出”即突出为地方（行业）经济社会发展服务，突出培养应用型专门人才；“一个引导”，即引导高校建立内部质量保障体系。从中可以看出，合格评估对新建院校办学和教学工作具有鲜明而强烈的导向性。
同样，审核评估方案（试点）提出了“一个坚持、两个突出、三个强化”的指导思想，其中“一个坚持”，即坚持以评促建工作方针；“两个突出”，即突出高校内涵建设、突出高校特色发展；“三个强化”，即强化办学合理定位、强化教学中心地位、强化质量保障体系建设。显然，审核评估方案也有较为明确的导向性。在这一点上，与欧美国家高校评估形成了鲜明对照。欧美国家评估方案没有如此明确的导向性，其指标体系是客观中性的描述。我国高校本科教学评估指标体系，则基本强调方向性、引导性和规范性要求，比如，学校是否坚定社会主义办学方向，是否体现全面发展的教育方针，办学是否符合国家及区域经济社会发展需要，教学过程是否体现以人为本思想，办学条件是否达到国家规定的标准，等等。
由此可见，我国高校教学评估集中反映了国家意志和政府意愿，这也是政府积极推进高校教学评估工作的目的所在。通常人们说“评估是指挥棒”，它指向哪里，高校办学就跟进到哪里；“评估是教科书，它怎么说，高校就怎么做”。鲜明的导向性和规范性是中国高校教学评估的特色。
“指挥棒”“测量仪”各有所长
如此说来，是否可以说欧美国家高校评估的“测量仪”好，而中国高校评估“指挥棒”就不好？或者相反，中国高校评估好而欧美高校评估不好？笔者认为，两者间不能简单进行对比。“大学是遗传和环境的产物”，评估也是如此。任何一种评估制度都离不开其生存和发展的土壤，各有其合理性和局限性。
西方国家因深受自由主义及其市场经济影响，高校评估尽量坚持中立原则，不影响和左右大学自由，优点是鼓励高校竞争，容易创新和办出特色，但缺点是过度的自由自治导致高校间缺乏相对统一的规范，质量参差不齐。“世界上最好的大学在美国，最差的大学也在美国”。这也是近些年发达国家开始加强对高等教育评估和控制的原因。
我国高校教学评估导向性强，优点是目标明确、规范统一、引力强推力大，缺点是办学趋同、千校一面无特色，高校竞争意识弱，整体质量不高。所以，今后评估改革，需要体现高校主体地位，增进高校自主办学能力，适当弱化评估指标体系的刚性要求。但改革需要一个渐进过程，不能指望一蹴而就。当前，高校实际办学中还存在盲目倾向，同质化现象严重，规模求大、层次攀高、专业求全，需要政府加以引导，尤其是通过评估这一有效手段，促进高校分类发展，合理定位、各安其位、各展其长，办出水平、办出特色。这种情况下，评估作为“指挥棒”功能有其必然性和合理性。否则，几千所高校都争着办学术性和研究型大学、几千万在校大学生都被按照学者和科学家模式来培养，其后果不堪设想。
可以预见，随着高等学校办学自主度和成熟度的提升，政府的外部控制力量以及评估的导向作用肯定会逐渐减轻，评估由过去在前台的直接提拉、引导和规范，变为在后台的间接促进、监测和服务。归根到底，教学评估将由过去的指挥棒、教科书变为测量仪。事实上，新的评估方案已朝此方向迈出了重要一步。审核评估提出了“用自己的尺子量自己”的理念，重点是评价学校自己说了什么、做了什么、做得怎么样，是否实现了自己设定的目标。审核评估取消了过去一直沿用的指标体系称谓，改为“审核评估范围”，意图是增强评估方案的弹性和客观中立性，扩大学校的主体性。这一方向值得肯定。（作者：教育部高等教育评估中心刘振天）
